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建设项目跟踪审计的“瓶颈”

时间:2011-04-08 23:22来源:中国审计学会网 作者:苏州市金阊区审计 点击:

建设项目跟踪审计,是指独立的审计机构和审计人员依据国家的有关法律、法规和制度规范,对建设项目从投资立项到竣工交付使用各阶段经济管理活动的真实性、合法性、效益性进行的审查和监督,目的是有效控制和真实反映工程造价,维护合法权益,完善建设项目管理,提高投资效益。
    《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中提出坚持多种审计类型的有效结合,积极探索对特大型投资项目、重大突发性公共事项等的全过程跟踪审计。 探索跟踪审计,是审计思路的一大转变,也是审计规划的一大亮点。以往,审计工作由于种种原因只能进行事后审计,这虽然也能发挥监督作用,但由于“秋后算 账”的滞后性和间接性,使其威慑力打了折扣。即便查出了问题、惩办了有关责任人,但损失业已造成,再想追回或弥补都相当困难。而跟踪审计则不同,它要求审 计人员从一开始就介入到项目建设工作中去,全过程参与、全过程跟踪,能够更好地增强审计的时效性,在动态中发挥审计的监督作用。
    事实上,“跟踪审计”已在四川汶川抗震救灾款物审计中发挥了巨大的作用。从救灾款物的接收、登记,一直到发放、管理和使用等每个环节都有审计人员全程参与监督。有效地保障了救灾款物的合理合规、公开透明使用。
    各地审计机关根据自身的实际情况,对当地政府投资建设的有影响性的、群众关注的热点工程建设项目也尝试进行跟踪审计,作为对建设项目的全过程控制是变被动为主动的一种有效方式,这一方式正受到各级审计机关的青睐。但在实际实施过程中还存在一些无法超越的“瓶颈”。
    一、建设项目跟踪审计中存在的“瓶颈”
    (一)审计人才的缺乏。
    为适应跟踪审计工作的特殊性和复杂性,跟踪审计要求审计人员必需具备工程、管理、经济学等方面的综合知识。审计人员首先应当具备相关的专业素质,如有施工 现场工作经验,熟悉施工作业流程,掌握工程项目投资、进度、质量控制的内容和方法。其次,在审计手段方面,要能熟练应用计算机技术、网络技术和审计软件, 从而进一步提高工作效率和把握审计质量。此外,从事跟踪审计人员也需要进行不断的知识更新,在原有知识储备的基础上,学习和掌握新的知识和方法,提升审计 技能和个人素质。但从目前各级审计机关的现状来看,审计人员的知识结构单一,普遍都是或学财务、或是学工程,很少有这方面的综合性人才。这样就造成了审计 要求与审计人员素质之间的不适应,因此,许多地方就聘请社会中介机构的人员来参与,这样出现了第二个瓶颈。
    (二)审计风险的加大。
    任何审计都是有风险的,我们的工作就是将审计风险降至可控范围内。目前在建设项目的跟踪审计上,现有审计机关工作人员是远远满足不了日益增加的跟踪审计任 务的需求的,往往需要社会中介机构的协审。作为中介机构而言,其考虑的仅是三个因素:劳动投入、审计成本和审减金额,并根据基本审核费加审减额比例提成的 方式计费或按总投资来收费的,利益性是其考虑的首选目标。而我们国家审计机关跟踪审计的目的是以最少的政府的投资额产生最大的效益性,即关注其“性价 比”,两者在目的性上有一定的偏差。聘请社会中介机构参与跟踪审计,存在着对人员的知识机构、职业道德、跟踪程度等方面难以把握的问题,多数中介机构的人 员也是偏重于造价的工程师,离我们需要的懂工程技术又懂管理学的要求也还存在一定的差距。另外,受聘的审计人员只是被动地接受建设方的邀请参加一些工作例 会,对项目前期工作中的方案是否可行、选址是否恰当等方面缺乏一定的专业知识;对施工过程中的重大设计变更,审计人员难以界定其必要性。尤其是在装饰工程 的跟踪审计中这一问题更为突出,政府投资工程中对项目的可行性研究不透、图纸的设计深度不够的现象普遍存在,往往是某位领导的“拍脑袋”工程,有时不同的 领导有不同的审美和偏好,就造成装饰面的“拆了做,做了拆”的折腾,工程投资额也一增再增,审计人员也只能被动接受,有时建设方甚至撇开跟踪审计人员来确 定一些重大事项,对此也缺乏有效手段来制约,这反而造成了审计风险的加大。笔者就曾经参加了一个项目的跟踪审计,该项目是一大型厂房的改造项目,涉及到一 个屋顶大型广告牌需拆除,甲方先是在工作例会上就拆除和残值回收的事宜进行比价。结果我们发现,所报的三份标书有围标之嫌,所估的废钢量大致相当,而我们 经现场估算则与之相差甚远,审计提出重新找有资质的拆房单位再行报价的要求,结果新找的单位所报价格远低于第一次三家单位的报价,但甲方最终以安全问题为 由将该工程发包给了报价多的单位,只是象征性地通知了审计人员。类似情况时有发生。
    跟踪审计除了发挥传统审计监督功能外,还应发挥咨询和服务功能,这种职能是建立在监督基础之上的。在跟踪过程中,审计人员会对审计事项提供更多的信息,如 完善制度的建议、采购比价的建议等。建设项目情况复杂、内控制度不健全,工程管理不规范,或者管理处于无控制状态,被审计单位不积极配合,提供的资料不真 实或不完整,使审计人员不能全面了解和发现被审计单位的问题,而作出错误的判断,都会使审计风险增大。但许多情况下,有的被审计单位会主动要求审计人员对 有关事项出主意、想办法,不管是什么事,都来找审计,名义上是尊重审计,实质上是怕担风险,把应该由建设单位承担的风险转稼给审计,把审计作为“挡箭 牌”。如某个建设项目的电梯招标工程,建设单位事先有倾向性意见,但审计人员对此却一无所知,通过招标果然由那家单位中标,审计只能将有关走程序的资料、 进货单、合同等作为依据,使这些可能隐藏着违法违纪行为的资料披上了合法的外衣。同时,从我们跟踪审计的情况看,还存在如下的风险,审计人员职业判断出现 偏差、审计人员疏忽或遗漏了重大审计事项。由于跟踪审计相对于投资项目概、预算执行情况和竣工决算的审计,涉及的建设项目资金管理时间更长,审计人员需要 的知识范围更宽,审计工作业务量大,时间紧、要求急,易出现实践操作不熟练或者出现失误、审计人员工作不细、取证不到位、审计方法使用不当、审计程序不合 规、忽略或省略了必要的审计工作程序使审计的客观性、公正性受到质疑,从而形成审计风险等情况。
    (三)审计评价标准的难以确定性。
    从目前审计情况来看,对跟踪审计还处于一个摸索阶段,没有一个完整的定量的评价体系,各级审计机关还是按各自的理解在尝试。建设项目是一个复杂的过程,具 有投资量大、工期长、参与单位专业面广、不确定因素多等特点。我们的跟踪审计有时是体现在对工程款的拨付、变更工程签证的确认、特殊用材及用量大的材料的 询价等,而对设计的合理性、经济性,监理的有效性等方面还缺乏有效的手段。尤其是在对建筑智能化工程的跟踪审计中更加难以把握。
    随着社会的不断进步,经济的不断发展,人们对生活质量、工作效率的要求进一步提高,无论是住宅小区还是综合性的办公楼,人们对建筑智能化的需求也在逐年增 大,这不仅体现在新建工程中,而且在许多装饰改造工程中也提出了较高的智能化要求。从笔者近年来的审计情况看,在公共建筑的总投资中智能化工程所占比重在 逐年提高,有的甚至达到15%以上。有如某区2005年建疾控中心智能化占总投资的3.5%,2007年建区市民活动中心占4%,2008年建商务楼占 10.3%。
    建筑智能化包括楼宇设备自控系统工程、保安监控及防盗报警系统工程、智能卡系统工程、通讯系统工程、卫星及共用电视系统工程、车库管理系统工程、综合布线 系统工程、计算机网络系统工程、广播系统工程、会议系统工程、视频点播系统工程、智能化小区综合物业管理系统工程、可视会议系统工程、大屏幕显示系统工 程、智能灯光、音响控制系统工程、火灾报警系统工程、计算机机房工程等。从目前来看,对智能化工程中的设计、施工、集成等方面还没有一个比较完整、系统的 规范来约束。因此,作为跟踪审计来说,一方面是缺乏这方面的专业人才,另一方面是缺乏有效的评价体系和标准。智能化工程的有效性、合理性,是子系统的简单 堆积,还是依靠系统集成后具有兼容性强、使用便捷的特点的综合系统,这是一个全行业的新课题。
    (四)审计介入时间难以把握。
    一个完整的建设项目需要经历立项、可行性研究、环境评价、方案设计、施工图设计、招标、施工、竣工验收等阶段,作为全过程跟踪审计,应从立项开始就参预, 但实际上往往难以做到。一是因为传统观念中审计就是防止高估冒算、控制投资,对前期的项目决策方面审计是难以发挥作用的。二是因为信息不通畅,每个建设项 目开展到什么程度、资金来源等情况有时审计是不可知的。三是审计人员的专业水平对项目的可行性,建设项目的有效性、合理性难以给出建设性的评判。四是各级 政府未从法律、法规或规章的层面上加以界定,造成了跟踪审计缺乏有效的法律依据。
    二、克服“瓶颈”的对策和建议
    笔者针对目前跟踪审计遇到的现实问题,并结合自身实践经验,提出相应的对策和建议。
    (一)加强审计队伍建设。一是对审计人员政治素质的要求。无论是国家机关的审计人员还是聘请的中介机构的审计人员都应树立正确的世界观、人生观和价值观, 在与被审计对象频繁的接触中,审计人员要抵制住对某些利益的诱惑,要具有抗腐能力,炼就高尚的审计职业道德。二是做好投资审计人才培养教育。跟踪审计是全 方位地接触建设项目,要求审计人员掌握多方面的知识,如会计、工程、经济、法律等知识并需要有良好的文字表达能力,要求是一个复合型的审计人才,建立人才 成长的激励机制,对现有审计人员,注重其业务水平的提高,采取多渠道、多形式、走出去、请进来的方式,发掘人才,培养人才,适当引进工程技术、电脑、法律 等短缺的复合型审计人才,全面提高审计队伍的综合素质。三是对审计人员职业素质的要求。在审计人员长期参与工程建设的过程中,要保持独立性,做到主动参 与,不越位,不充当管理者和执行者。要保持敏锐的专业判断力,防止跟踪过程中的判断偏差。四是对审计人员管理能力的要求。跟踪审计强调关口前移,监督要为 避免发生问题发挥防范作用和免疫系统功能,不是秋后算账,因而工程建设中大量的管理行为,如合同管理、物资材料管理、工程款计量支付管理等,都是审计人员 必需涉及的审计事项。审计人员只有具备了相应的能力,懂得应当怎样管理,才能为进一步加强管理提出切合实际的审计建议。五是具有良好的沟通协调能力,跟踪 审计是对建设项目全过程的审计,需要审计人员在建设项目过程中频繁的介入进行审计,提出审计建议,供建设单位纠正和改进,这就需要审计人员具有一定的沟通 和协调能力,否则往往会将工作搞僵,导致与建设参与方的矛盾发生。
    (二)准确把握介入的时机,注重关键环节。
    1、把握前期工程中的各环节,有的放矢地开展工作。一是提高项目决策的科学性和可行性,关注立项、可行性研究评估、初步设计概算等,把好项目决策关,确保 项目的合法、合规、科学。跟踪审计就是要特别注重项目决策的科学可行性审计,减少决策失误。二是项目招投标阶段。重点是招投标程序,对项目招标文件、招标 控制价、工程量清单等进行复核,促进工程招投标工作的公开、公平、公正,重点把握招标过程的规范性。加强对项目“标的”的审核,注意审计关口前移,防止招 投标价恶意高估。三是项目合同,重点审查合同与招投标文件、补充条款和注意事项等,防止因合同内容有误或遗漏而造成建设资金的损失浪费,重点审计合同是否 认真履行,确保合同的真实性、合法性、合理性,以及合同的有效履行,尤其是对合同专用条款的设定应慎重。四是征地拆迁补偿。重点审计征地动迁补偿是否符合 有关政策性规定和标准,超标准发放的依据和程序,追踪补偿款物的最终去向,确保国家和被拆迁人的利益。五是建设项目资金的来源和到位情况,重点审计建设资 金是否落实到位,其来源渠道是否合理,是否有不必要的建设期资金沉淀现象。
    2、施工过程中,在质量、造价、进度三驾马车中尤其注重造价控制。一是工程造价审计,重点审计施工方案的变更、调整,把好工程施工的工艺、质量、工程投 资,重点审计工程价款结算、工程量计算、综合单价执行、合同外新增项目综合单价的重新组价的合理、合法性等。二是现场签证的审计,重点审计工程量变更的签 证,对隐蔽工程如施工过程中碰到的暗河等,对挖方量和填方量应到现场实地踏勘后记录,防止虚假签证。三是熟悉招标文件和施工单位的投标报价情况,对重大设 计变更、大宗材料设备采购、工程造价结算等重点控制环节,重点防止施工单位偷工减料、以次充好等问题,促进建设单位加强工程管理,提高项目施工质量。对大 宗材料的采购应加强询价制度,货比三家,防止采购价高质次的材料。四是工程监理审计,重点检查监理单位是否履行监理职责,促使监理单位加强项目质量和计量 的监理。
    3、积极探索建设项目效益审计的新路子和新方法,重点揭露管理不善和决策失误造成的严重损失浪费、效益低下等问题,客观公正评价项目的经济效益、社会效益 和环境效益。一是加强内部控制制度审计。重点审计参建各方的内部管理制度,检查存在的漏洞,促进相关单位健全规章制度。二是工程财务收支审计。以建设资金 为主线,检查项目资金支出是否合规、合法,对工程款的拨付是否严格按招标文件的要求,防止超付工程款,造成工作的被动。三是对延伸单位审计。依法对与项目 有关的勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位进行延伸审计监督,及时发现各个环节存在的漏洞和不合规的问题。
    (三)创新思路,采用先进技术,减少审计风险。一是充分利用现代化的手段如激光测距仪、全钻仪、GPS全球卫星定位测量系统及照相、录像、MP3录音笔等 技术装备的作用,做好对项目原始地形地貌的测量取证,对地基施工等隐蔽工程、重要决策环节等环节现场取证,为竣工结算提供可靠依据。二是利用计算机辅助审 计。科学采集数据,开发并利用好工程造价审计软件,建筑材料价格查询数据库等提高审计效率和质量。通过参加各种重大的工程管理活动,如招投标等,掌握和了 解各项工作过程中的真实情况,从而达到适时监督的目的。三是整合审计资源,对现有审计人员难以解决的专业问题,可以聘请外部专家参与审核,这样一方面避免 了审计在自己所不熟悉或不专业的领域发表错误意见的可能性,规避审计风险的产生;另一方面使有限的审计力量,投入到更能发挥自己水平的地方。同时,在聘用 专家的相关合同条款中,对专家的工作质量加以约束,以实现审计风险的全方位控制。
    (四)建立统一的评价体系。由审计条线即审计署对跟踪审计的环节、重点、评价标准按不同的项目类别和不同的专业加以区分,建立统一的可操作的评价体系和标 准。如现行建设管理中存在的对智能化工程应一是对智能化工程设计方案要体现“规划到位,确保功能,按需设计”的理念,防止功能的过度超前造成的浪费。二是 对设计方案请相关行业专家进行论证,认真听取专家的意见。三是加快人才队伍建设,尤其是对系统集成和后续管理使用方面人才的培养,防止“一流的设计、二流 的施工、三流的管理”现象的发生。四是提高目前系统集成商的能力,对他们进行社会责任感的教育,不能仅凭商业利益来考虑智能建筑问题。这是一个有关“以人 为本,科学发展”的大事,要从全局的角度,政府出面制定相应的规范标准,技术的提高智能化建筑是多学科技术的综合与集成,规范行业行为。

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